A PPP nem az ördögtől való, de nem is csodaszer. Az infrastruktúrafejlesztésben néha jobb, mint a hagyományos közbeszerzések, máskor nem. Amikor igen, akkor azért, mert a megbízott olcsóbban ösztönözhető vele. Magyarországon 2010-ig a PPP-konstrukciót nem a legjobb gyakorlat szerint használták, azóta viszont mintha lemondanának róla. Egyik hozzáállás sem helyes, inkább szakszerű állami szervezőmunkára lenne szükség.
A public-private partnership (PPP) típusú szerződések magyarországi alkalmazása a kezdetek óta folyamatos kritika tárgya. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) jelentéseiben sorozatosan számon kérte az érintett állami szervezeteken a konstrukciók előkészítetlenségét. A jellemző következmény a rossz kockázatmegosztás, a nem megfelelő, esetleg késedelmes kivitelezés vagy az indokolatlan túlfizetés lett. Az ÁSZ-jelentések gyakran visszatérő eleme, hogy megfelelő költség-haszon elemzések híján a PPP-keretet pusztán azért választották a hagyományosabb konstrukciók helyett, mert így sokkal kevesebb azonnali állami kötelezettség keletkezett.
A politikai kritika a büntetőjogi felelősség kérdését is felvetette, vagyis esetenként azzal is vádolta az érintett állami szervezeteket, hogy szándékosan bánnak az elvárhatónál hanyagabban a közpénzzel. Mindennek megfelelően az új kormány már 2010 nyarán átfogó felülvizsgálatot ígért, és késznek mutatkozott a közérdeket rosszul szolgáló PPP-szerződések akár költséges átalakítására is. A megvalósítás – az erre utasítást adó 1269/2011. (VIII. 4.) kormányhatározat ellenére – egyelőre késik, 2011 végére csak a felülvizsgálat fejeződött be. Ennek részletes eredményeit még nem hozták nyilvánosságra.
A nemzetközi tapasztalatok szerint ugyanakkor a PPP-szerződések, ha megfelelőn alkalmazzák őket, hasznosnak bizonyulnak. Infrapont-specifikus példát is lehet hozni: Az európai digitális menetrend is ajánlja a PPP használatát (27. o.). Adódik tehát a kérdés, hogy mi nem működik a magyar gyakorlatban.
A PPP-konstrukció közgazdasági lényege
Érdemes abból kiindulni, hogy mit is akar elérni az állam, amiben a PPP-szerződések segíthetnek. A cél olyan évtizedes időszakra szóló szolgáltatásnyújtás szokott lenni, amelyhez nagy kezdeti beruházást igénylő infrastruktúrafejlesztés szükséges. Ha a vonatkozó szaktudással az állam általában csak részben rendelkezik, akkor a megvalósításhoz a privát szféra segítségére is szükség van. A kérdés az, hogy milyen feladatokat bízzon az állam milyen cégekre és milyen szerződések keretében.
Az egyszerűség kedvéért most vizsgáljunk csak két leegyszerűsített alternatívát. Az elsőt hívhatjuk hagyományos közbeszerzésnek. Ennek lényege, hogy minden nagyobb feladatot (tervezés, építés, finanszírozás, működtetés, stb.) más-más (állami vagy magán) szervezetre bíznak, ahol a magán partnereket külön versenyeztetik. Elterjedt megoldás a tervek, majd a kivitelező közbeszerzés útján történő kiválasztása; a teljesítés és a fizetés után pedig az infrastruktúra állami tulajdonba kerül, és egy állami szervezet működteti azt.
A másik lehetőség a PPP, amiről a közgazdaságtani elmélet szerint akkor beszélünk, ha (1) több jelentős feladatot egyetlen magáncég lát el, (2) az állammal való együttműködés tartós, és (3) a vállalt feladatokból eredő gazdasági kockázatok nagyobb részét a magáncég vállalja. Többféle PPP-modell létezik, de az építés és a működtetés mindig része a „összecsomagolt” feladatoknak. Az egyik tipikus eljárás az, amikor több jelentkező versenyeztetése után a nyertes a saját tervei alapján felépíti a létesítményt, majd azt a megállapodott ideig tulajdonolja, karbantartja, és működteti. Mindezért a futamidő alatt az állam egyenletes mértékben fizet, és az időközben felmerülő extra költségeknek csak egy részét téríti meg. A PPP-szerződés lejártával az érintett eszközök az állam tulajdonába kerülnek.
Jól használt PPP: a fő dilemma
A hivatkozott elmélet szerint a két alternatíva közül azt érdemes választani, amelyik jobban kezeli a felmerülő két alapvető nehézséget: a feladatok közötti kölcsönhatásokat és a feladatok végrehajtóinak ösztönzését.
A különböző feladatok sokféle módon hatnak egymásra: jobb tervek mellett könnyebb építkezni, jobb kivitelezés mellett kevesebb karbantartásra van szükség, stb. Ezek az ún. externális hatások a hagyományos közbeszerzés esetén könnyen elsikkadnak. Mivel az egyes magáncégek csak egy-egy feladatért felelősek, tevékenységük során nem veszik kellően figyelembe, hogy mások feladatait mennyire nehezítik, vagy könnyítik. Az építési és működtetési feladatokat egy cégre bízó PPP ebből a szempontból mindig előnyösebb, hiszen ilyenkor a megbízott a saját általános sikeressége érdekében a feladatai közötti hatásokkal is számol. Csakhogy a feladatok közötti externális hatások mellett komoly ösztönzési probléma is jelen van, ami oda vezet, hogy nem mindig a PPP az előnyösebb megoldás.
Az ösztönzési probléma abból fakad, hogy képtelenség pontosan ellenőrizni a teljesítést. Közgazdász nyelven: nem lehet közvetlenül a sikeres végrehajtás érdekében tett erőfeszítésekre szerződni. A megbízó hozzáértés és kapacitás hiányában ezeket az erőfeszítéseket képtelen megfigyelni és megérteni. Hiszen pont azért kell másokat megbízni a munkával, mert azok sokkal jobban tudják, mit kell csinálni. Egy szerződésben pedig nincs értelme olyasmire kötelezni a megbízottat, amiről a megbízó, de még egyéb harmadik felek, így például a bíróságok se tudják könnyen eldönteni, hogy az mikor teljesült. A megfelelő szintű erőfeszítést ezért csak közvetett módon lehet ösztönözni, aminek általános módja az, ha a megbízottat a feladat egyszerűen megfigyelhető sikerkritériumai alapján javadalmazzák. Vagyis jutalmazzák a sikerekért, és büntetik a kudarcokért.
A teljesítménytől függő javadalmazással viszont az a baj, hogy a siker nem egyértelmű jele a sok erőfeszítésnek. A sikert ugyanis a megbízott nem tudja teljesen garantálni, az mindig kitett valamilyen, a megbízott által nem befolyásolható bizonytalanságnak is (időjárás, infláció, üzleti partnerek stb.). Sajnos a megfelelően dolgozó megbízottnak is lehet balszerencséje. A kockázatkerülő megbízott ezért csak akkor hajlandó belemenni a sikerességtől függő javadalmazásba, ha őt az azzal járó kockázatért is kompenzálják (például egy sikertől nem függő összeggel).
Vagyis a sikerességtől függő javadalmazás a megbízó számára drága. Adott nagyságú erőfeszítés érdekében ugyanis nem csak az erőfeszítés költségei miatt kell fizetni, hanem a szerződéskötés tökéletlenségéből fakadó kockázati kompenzáció miatt is. A következmény az, hogy az alulinformált megbízó kénytelen kompromisszumot kötni, és csak kevesebb erőfeszítésre ösztönözni ahhoz képest, mint akkor tenné, ha képes lenne teljesen ellenőrizni a megbízott erőfeszítéseit. Röviden: Az információs probléma extra költségeket szül, ami gátolja a hatékony megegyezést.
Most jön a lényeg. A PPP segítségével csak akkor lehet nagyobb társadalmi értéket teremteni, mint hagyományos közbeszerzéssel, ha a PPP-ben egyesítendő feladatok végrehajtása könnyíti, és nem nehezíti egymást (pozitív externália).
A magyarázat egyszerű. Az ösztönzési probléma fő következménye az, hogy a „kelleténél” alacsonyabb erőfeszítést érdemes csak ösztönözni, hiszen az ösztönzés a „kelleténél” drágább. Ebből az következik, hogy minden hatás, ami növelni képes ezt az erőfeszítést, kívánatos. Több feladat összecsomagolása pedig pontosan akkor ilyen kívánatos hatás, ha az összecsomagolt feladatok végrehajtása segíti egymást. A PPP-konstrukcióban a megbízott a feladatai közötti hatásokkal is számol. Pozitív externália esetén nyilván nagyobb erőfeszítést, negatív externália esetén pedig alacsonyabbat fejt ki egy feladat végrehajtása során, mint ugyanolyan javadalmazás mellett tenné a hagyományos közbeszerzés keretében.
Tipikus példák a következők. Börtönök vagy autópályák építése során az erőfeszítések jellemzően a jobb minőségű és körültekintőbb kivitelezést jelentik. Ezek pedig segítik a működtetést is, hiszen csökkentik annak költségeit (biztonságosabb épületet könnyebb őrizni, jobb utat kevesebbszer kell javítani). Eszerint tehát például börtönök és autópályák esetén érdemes lehet PPP-ben gondolkodni. Kórházak vagy információs rendszerek fejlesztésénél ugyanakkor az egyik fő szempont az, hogy az infrastruktúra kellően összetett és szofisztikált legyen ahhoz, hogy a működtetés során sokféle igényt tudjanak magas színvonalon – és ezáltal persze magasabb költséggel – kielégíteni. Ilyenkor az építő erőfeszítéseinek jó része nehezíti a működtetést, hiszen drágítja azt. Kórházak és információs rendszerek esetében tehát a hagyományos közbeszerzés tűnik elsőre a jobb választásnak.
Jól használt PPP: részletek
Most érdemes kitérni a PPP-konstrukció (3)-as tulajdonságára: Eszerint a megbízott a PPP során a hagyományos közbeszerzéshez képest több kockázatot vállal. Láttuk, hogy a feladatok összecsomagolása egymást segítő feladatok esetén több erőfeszítést vált ki. Ez azt jelenti, hogy ugyanazt a kockázati terhet jelentő javadalmazási rendszer ilyenkor ösztönzőbb hatású. Vagyis hatékonyabb ösztönzőrendszer áll rendelkezésre, és ha már így van, érdemes azt intenzívebben használni. Az egymást támogató feladatok esetén ezért nem csak egy cégre kell bízni azokat, hanem az egyes feladatok javadalmazását erősebben kell kötni a feladat végeredményéhez: nagyobb jutalom a sikerért, nagyobb büntetés a kudarcért. A megbízottra tehát tényleg több kockázatot érdemes terhelni, amiért ő pusztán a feladatok összecsomagolásából eredőnél is nagyobb erőfeszítést fejt ki. Igaz, hogy még magasabb kockázati prémiumot is igényel, de a növekvő erőfeszítés miatt a társadalmi jólét összességében nő.
A PPP-konstrukció alkalmazása természetesen további tényezőkön is múlik. Fontos szempont, hogy a feladatok összecsomagolása miatt csak kevesebb potenciális megbízott képes azokat ellátni, ami gyengíti az állami megbízásért folytatott versenyt. Az sem valószínű, hogy a nyertes minden feladathoz ért annyira, mintha a feladatokat külön pályáztatnák. Maga az előkészítés és a pályáztatás is bonyolultabb, ami több állami szervezet együttműködését is igényelheti. A PPP további potenciális hátránya, hogy olyan nagy időtávot ölel át, hogy nehéz minden lehetséges felmerülő érdekkonfliktust a szerződésben előre rendezni. Nem várt események során a PPP-szerződés rugalmatlannak vagy túl hiányosnak bizonyulhat, egyik sem előnyös. Fontos tanulság az is, hogy ha az infrastruktúrát a PPP futamidejére a megbízott tulajdonába adják, akkor az ösztönző hatású, de nem mindig kívánatos. Ebben a cikkben a PPP mellett az szól, hogy kevésbé támaszkodik a drágább közösségi finanszírozásra, ellene pedig az, hogy erősebben érvényesül benne a partikuláris profitérdek.
Végül – mint minden állami beavatkozás esetében – vizsgálni kell azt is, hogy melyik konstrukció és milyen formában adja a lehető legkevesebb lehetőséget a közérdek kárára történő visszaélésekkel szemben.
Magyar tanulság: rosszul használt PPP
Az elmondottak érzékeltethették, hogy nem mindig a PPP a társadalmilag leghatékonyabb módszer. Fel kell tudni ismerni azokat a helyzeteket, amikor igen, és akkor is sok aprómunkára van szükség a sikeres alkalmazás érdekében. A hazai gyakorlat eddig rossz volt, ennek felülvizsgálata helyes törekvés.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy a gyereket is ki kell önteni a fürdővízzel. Az új kormányzat megközelítésében az újsághírek alapján voluntarista és defetista elem is érzékelhető. A voluntarizmust abban látom, ahogy az állam és a piac viszonyában a kelleténél érzéketlenebb az érintkezés finomabb részletei iránt. Pedig a PPP nem a privatizáció „bújtatott” folytatása, akár egy nagy és erős állam is képes lehet a társadalom javára használni azt. Az pedig szerintem defetizmus, amikor a korábbi, rossz gyakorlat miatt a módszer lényegét is használhatatlannak tartják. Egyik okból sem lenne helyes eleve lemondani a PPP-ről, hanem a korábbi, gyakran átgondolatlan és előkészítetlen alkalmazásnak kellene jelentősen javulnia.
